建立和完善生態(tài)補償機制是生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容之一。近日，中央深改組審議通過了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，目的是保護好綠水青山，讓受益者付費、保護者得到合理補償，促進保護者和受益者良性互動，調(diào)動全社會保護生態(tài)環(huán)境的積極性。目前，隨著國家長江經(jīng)濟帶等流域經(jīng)濟戰(zhàn)略的實施，探索和完善流域生態(tài)補償機制刻不容緩。
一是明確界定流域生態(tài)補償?shù)闹黧w與客體。
流域生態(tài)補償?shù)闹黧w是指有補償權利能力和行為能力，負有流域生態(tài)環(huán)境和自然資源保護職責或義務，且依照相關規(guī)定或合同約定，應當向上游提供生態(tài)補償費用、技術、物資甚至勞動服務的政府機構、社會組織和個人，包括流域下游政府或外國政府、社會組織、企業(yè)甚至個人。
流域生態(tài)補償?shù)目腕w是指為特定社會經(jīng)濟系統(tǒng)提供生態(tài)服務功能，或生態(tài)現(xiàn)狀受到人類活動影響和損害的流域生態(tài)系統(tǒng)，包括向社會提供生態(tài)服務、提供生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設、使用綠色環(huán)保技術或者因生活地、工作地或財產(chǎn)位于特定流域生態(tài)功能區(qū)或經(jīng)濟開發(fā)區(qū)域而使正常的生活、工作條件或者財產(chǎn)利用、經(jīng)濟發(fā)展受到不利影響，依照相關規(guī)定或合同約定應當?shù)玫轿镔|(zhì)、技術、資金補償或稅收優(yōu)惠等的流域上游政府、社會組織、地區(qū)或個人。
二是準確核算流域生態(tài)補償?shù)臉藴省?/p>
目前，流域補償標準很難達成一致。具體來說，流域補償標準的確定不外乎有以下兩種類型。
一種是基于上游供給成本核定流域生態(tài)補償標準。上游供給成本即生態(tài)建設和保護成本，包括直接投入成本和機會成本。直接成本指上游地區(qū)為保護、維持或者恢復生態(tài)環(huán)境而投入的成本，是實際發(fā)生的支出和費用。機會成本指因選擇某一決策而放棄另一決策所喪失的利益，我們把放棄的其他方案中最大經(jīng)濟效益稱作此資源選擇方案的機會成本。從理論上講，直接投入與機會成本之和應該是生態(tài)補償?shù)淖畹蜆藴省５陀谶@個下限，生態(tài)補償理論上將達不到激勵生態(tài)保護行為的目的。
另一種是基于生態(tài)服務價值核定流域生態(tài)補償標準。流域生態(tài)系統(tǒng)價值轉(zhuǎn)移補償額度可以從以下3方面考慮：生態(tài)系統(tǒng)價值轉(zhuǎn)移的最低額度，即水源區(qū)內(nèi)水源涵養(yǎng)林提供的核心生態(tài)系統(tǒng)服務（涵養(yǎng)水源）轉(zhuǎn)移的價值；生態(tài)系統(tǒng)價值轉(zhuǎn)移的基礎額度，即水源區(qū)內(nèi)水源涵養(yǎng)林提供的所有生態(tài)系統(tǒng)服務（涵養(yǎng)水源、水土保持、防洪蓄洪、凈化水質(zhì)等）轉(zhuǎn)移的價值；生態(tài)系統(tǒng)價值轉(zhuǎn)移的全額額度，即源區(qū)內(nèi)所有生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務轉(zhuǎn)移的總價值，包括水源涵養(yǎng)林、其他
林木、農(nóng)田等。生態(tài)系統(tǒng)服務功能主要考慮大氣調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、土壤的形成與保護等。
三是建立流域生態(tài)補償組織協(xié)調(diào)機制。
由發(fā)改、財政、水利與環(huán)保等相關部門共同組建流域生態(tài)補償管理與協(xié)調(diào)中心。研究制定實施流域生態(tài)補償?shù)姆结槨⒄吆途唧w措施；協(xié)調(diào)水利、財稅等相關部門的利益關系；制定從受益部門征收生態(tài)補償費或稅的具體政策與規(guī)定；執(zhí)行國家生態(tài)補償?shù)南嚓P政策與決策；申請中央公共財政的環(huán)保專項或生態(tài)補償專項資金；制定公共財政轉(zhuǎn)移支付為生態(tài)補償資金的具體政策與措施；制定生態(tài)補償資金使用與監(jiān)督政策；制定生態(tài)補償項目的申請與審批規(guī)章；制定生態(tài)補償資金使用效果的評估規(guī)范；協(xié)調(diào)解決流域生態(tài)補償?shù)臓幾h與糾紛問題；協(xié)調(diào)涉及跨界流域生態(tài)補償工作。
四是探索流域生態(tài)補償額度核算機制。
流域生態(tài)補償核算機制包括完善的生態(tài)補償核算制度、明確的生態(tài)補償核算執(zhí)行部門、完善的生態(tài)資源核算價格政策及科學的生態(tài)價值與生態(tài)補償標準核算方法體系。探索生態(tài)補償核算機制，需要建立包含生態(tài)補償核算細目的綠色GDP、林業(yè)、水利和國民經(jīng)濟發(fā)展等統(tǒng)計申報體系，建立科學的生態(tài)補償核算與執(zhí)行制度。同時，要明確流域生態(tài)補償核算執(zhí)行部門，按照現(xiàn)行的政府職能機構和結(jié)構，由財稅職能部門會同各級統(tǒng)計、審計職能部門協(xié)調(diào)實施生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)計與核算工作，由財稅部門負責征收、分配和使用生態(tài)補償資金。
五是探索流域生態(tài)補償資金配置使用機制。
為使流域生態(tài)補償資金能夠有效或高效使用，使其既能對受影響的個人進行公平、合理的補償，又能通過補償資金的資本化經(jīng)營來帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，并在這一運作過程中實現(xiàn)生態(tài)補償資金的增值管理與使用，建議將流域生態(tài)補償資金安排為輸血型與造血型兩種使用模式。輸血型資金主要指公益性生態(tài)保護項目的支持資金，如對農(nóng)村生活污染進行濕地處理、農(nóng)村沼氣利用工程、保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的正常維護等項目；造血型資金則主要是對非公益性且具有增值效應的生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目給予資金支持，如鼓勵支持生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，及現(xiàn)有企業(yè)進行的循環(huán)經(jīng)濟或清潔生產(chǎn)技術改造項目，以實現(xiàn)源頭區(qū)生態(tài)補償資金的自我增值、自我循環(huán)，逐步實現(xiàn)本流域生態(tài)補償資金內(nèi)涵式擴大的目標。
六是探索流域生態(tài)補償資金的激勵與賠償機制。
激勵機制，即對在生態(tài)建設與維護中做出明顯貢獻的政府、部門、企業(yè)及個人給予生態(tài)補償獎勵。獎勵的措施包括：對個人發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、營造具有水土保持優(yōu)勢的森林系統(tǒng)，給予一倍以上生態(tài)產(chǎn)出效益的生態(tài)獎勵資金，或給予支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的資金，推動個人生態(tài)建設的示范與普及；對企業(yè)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、開發(fā)生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品和節(jié)能減排產(chǎn)品、實施循環(huán)經(jīng)濟項目，給予產(chǎn)品稅收優(yōu)惠或免去所得稅，或給予其產(chǎn)生環(huán)境效益10%~50%的獎勵，或給予優(yōu)先貸款與優(yōu)惠貸款支持。
賠償機制，即對污染、破壞環(huán)境的部門、企業(yè)及個人實施嚴厲處罰。具體處罰措施包括：對個人經(jīng)營的環(huán)境效益較差的經(jīng)濟林、個人發(fā)展的污染環(huán)境項目，給予一定比例減扣或全額扣繳生態(tài)補償資金的處罰，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)墓叫裕粚ζ髽I(yè)生產(chǎn)有害環(huán)境產(chǎn)品的行為，應征收占總銷售額一定比例的生態(tài)補償費；對于污染與破壞環(huán)境的企業(yè)，給予污染治理成本3~5倍的罰金；對于相關職能部門，給予干部限制提拔、或不提拔的處罰，并將用于政府部門的生態(tài)補償激勵資金扣除或轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅晚椖康闹С仲Y金。對于項目承擔單位，如果撥付的補償專項資金使用出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，財政部門應停止撥付或者收回資金，并視情節(jié)輕重給予一定罰款，同時追究有關單位和人員的責任。
七是探索流域生態(tài)補償資金運作監(jiān)督機制。
為保證流域生態(tài)補償資金安全、高效率運行，防止生態(tài)補償資金出現(xiàn)因“尋租”、腐敗或改變用途等導致的資金運作低效率、無效率問題，有必要研究建立生態(tài)補償資金監(jiān)督機制。一要建立生態(tài)補償資金監(jiān)督委員會。生態(tài)補償資金監(jiān)督委員會是保障對流域生態(tài)補償資金有效運作行使監(jiān)督功能的職能部門，其基本組成部門至少應包括省環(huán)保、財稅、審計等部門。二要建立與完善流域生態(tài)補償監(jiān)督機制，內(nèi)容至少應包括建立與完善生態(tài)補償費征收監(jiān)督機制、生態(tài)補償資金使用監(jiān)督機制，實施生態(tài)補償信息公開制度，實施生態(tài)補償項目公開申請與公平評審機制、生態(tài)補償資金運作效益評估制度、生態(tài)補償受益區(qū)年度生態(tài)補償資金實施與運作報告制度。三要建立公眾參與監(jiān)督制度。將流域生態(tài)補償資金監(jiān)督委員會建成社會公眾參與監(jiān)督的民主化平臺，吸收、邀請利益相關者共同參與到生態(tài)補償資金運作的監(jiān)督程序之中。
八是落實流域生態(tài)補償制度保障機制。
健全流域生態(tài)補償資金使用、審計與監(jiān)督管理制度。對流域生態(tài)補償資金的補助范圍、標準和對象，資金申撥、使用和核算，監(jiān)督、檢查和檔案管理等內(nèi)容作出明確規(guī)定。設立流域生態(tài)補償資金專項賬戶，將中央公共財政和地方財政支付的生態(tài)補償資金，以及通過開征水電生態(tài)附加費、水費生態(tài)附加費、旅游風景區(qū)生態(tài)附加費所籌措的生態(tài)補償專項資金，列入公共財政生態(tài)補償基金專戶進行管理。建立以財政、審計與環(huán)保主管機關為核心的流域生態(tài)補償資金使用、監(jiān)督與審計體系，組織各級政府每年年中、年末兩次對生態(tài)補償基金進行檢查。
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