隆冬臘月，京城春寒料峭。但在日前舉行的中國(guó)PPP百人沙龍首屆高峰論壇的會(huì)場(chǎng)中，場(chǎng)內(nèi)溫度與時(shí)下PPP的關(guān)注度一樣火熱異常。據(jù)會(huì)議的主辦方大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥介紹，會(huì)議報(bào)名通知僅公布一天，報(bào)名人數(shù)已經(jīng)超過(guò)了600人。在與會(huì)場(chǎng)方幾番溝通、加座之后，會(huì)場(chǎng)仍然座無(wú)虛席。
論壇齊聚了中央部委頂層設(shè)計(jì)參與者、地方政府實(shí)操者，以及關(guān)心自己企業(yè)下一步收成幾何的社會(huì)資本。無(wú)論哪一種身份，都希望能夠在論壇的交流中獲得信息和經(jīng)驗(yàn)。直至?xí)h結(jié)束前，仍然有很高的上座率。而這也說(shuō)明了現(xiàn)階段，各方對(duì)于參與PPP的關(guān)切和對(duì)于信息交流、經(jīng)驗(yàn)共享的渴望。
海綿城市水循環(huán)示意圖
2013年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出要建設(shè)對(duì)雨水“自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。顧名思義，“海綿城市”就是城市能像海綿一樣在適應(yīng)環(huán)境變化和自然災(zāi)害方面有一定的彈性，下雨時(shí)能夠吸水、蓄水、滲水、控水，需要的時(shí)候又能夠?qū)?chǔ)存的水釋放出來(lái)加以利用。
為了貫徹習(xí)近平總書(shū)記的講話(huà)精神，2014年，住建部出臺(tái)了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》；2015年7月，住建部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)和管理辦法》。同時(shí)，財(cái)政部、住建部、水利部聯(lián)合發(fā)文發(fā)布了第一批16個(gè)海綿城市的試點(diǎn)名單，給予大額中央財(cái)政補(bǔ)貼。2015年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出海綿城市建設(shè)的總體要求，并提出到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。
去年10月，住建部副部長(zhǎng)陸克華透露，全國(guó)已有130多個(gè)城市制定了海綿城市建設(shè)方案。據(jù)了解，青島、寶雞等多個(gè)城市已在積極籌備和申報(bào)第二批示范項(xiàng)目，爭(zhēng)取國(guó)家的資金支持。若按照一個(gè)城市幾十億元的市場(chǎng)規(guī)模初步測(cè)算，全國(guó)海綿城市建設(shè)約有千億元規(guī)模。但由于海綿城市建設(shè)的復(fù)雜性和回報(bào)機(jī)制模糊，“櫻桃好吃樹(shù)難栽”，巨大的市場(chǎng)誘惑也并非“看上去那么美”。
試點(diǎn)城市：喜悅之后有迷茫
根據(jù)財(cái)政部2014年12月31日發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，第一批16個(gè)海綿城市試點(diǎn)將獲得不少的中央財(cái)政支持。《通知》指出，中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定3年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。河北遷安、吉林白城、江蘇鎮(zhèn)江等16個(gè)城市成為130多個(gè)申報(bào)城市中的佼佼者。
住建部建設(shè)司水務(wù)處副處長(zhǎng)牛璋彬在日前舉行的中國(guó)PPP百人沙龍首屆高峰論壇上向記者表示，海綿城市的建設(shè)是一項(xiàng)非常復(fù)雜又非常系統(tǒng)的大工程。從建設(shè)內(nèi)容看，有建筑和小區(qū)、城市綠地和工廠(chǎng)、城市水系，涉及的行業(yè)包括建筑、道路、橋梁、水利工程、園林綠化等，是一個(gè)綜合的項(xiàng)目，涵蓋的工作在專(zhuān)業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)之后，還包括勘察、設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方方面面。高復(fù)雜性、項(xiàng)目條件不清晰、投資額巨大，因此地方政府在組織這項(xiàng)工程的時(shí)候也會(huì)遇到諸多挑戰(zhàn)。
河北省遷安市住建局局長(zhǎng)韋長(zhǎng)懷在論壇上表示，當(dāng)?shù)弥w安2015年被定為首批海綿城市試點(diǎn)城市之后，上至?xí)浭虚L(zhǎng)，下至百姓，著實(shí)高興了一段時(shí)間，但是緊接著就面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，作為一個(gè)縣級(jí)市如何在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按要求把試點(diǎn)城市、示范區(qū)建設(shè)好？這是擺在遷安市委市政府有關(guān)部門(mén)面前的一個(gè)很緊迫，也是很棘手的問(wèn)題。“作為一個(gè)縣級(jí)市，無(wú)論是金融還是工程技術(shù)方面的專(zhuān)業(yè)人員，以及業(yè)務(wù)水平都非常有限。在項(xiàng)目初期很迷茫，不清楚這項(xiàng)工作該從哪兒下手。”
君合律所事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)作為中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供者，也有自己的觀(guān)察。他向記者表示，“中央部委在制定資金支持的政策時(shí)，考慮的是以此形成政策導(dǎo)向。但在地方的實(shí)施過(guò)程中，地方政府首先考慮的是把這個(gè)項(xiàng)目攬下來(lái)，先拿到中央的資金。但這筆錢(qián)怎么花，如何繼續(xù)得到這筆錢(qián)，怎樣通過(guò)住建部的考核，很多地方政府還是迷茫的。”
劉世堅(jiān)表示，律師或者咨詢(xún)公司在海綿城市建設(shè)方面，如何設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)、如何構(gòu)寫(xiě)合同文本是沒(méi)有先例可循的。“智慧城市、海綿城市，還有其他一些綜合類(lèi)的項(xiàng)目，包括土地開(kāi)發(fā)、片區(qū)開(kāi)發(fā)、工業(yè)園的開(kāi)發(fā)，還有水資源綜合治理，這些項(xiàng)目大量存在著地方政府沒(méi)有想清楚他想要什么。”把海綿城市的概念落到實(shí)地，一定要認(rèn)識(shí)到每個(gè)城市的特殊性。建議地方政府應(yīng)該多去與咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、潛在社會(huì)資本進(jìn)行接觸、商議。“大家不能蒙著眼睛就結(jié)婚了。”劉世堅(jiān)說(shuō)。
海綿城市的三種建設(shè)方式
牛璋彬表示，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市硬質(zhì)鋪裝的大量使用，使城市的生態(tài)本底發(fā)生了改變，特別是表現(xiàn)在城市下雨以后的徑流特征的變化，由此引發(fā)了水資源的問(wèn)題、水安全的問(wèn)題、水環(huán)境的問(wèn)題、水生態(tài)的問(wèn)題，甚至還有水文化消失的問(wèn)題。海綿城市是城市規(guī)劃建設(shè)管控的一個(gè)新的理念和發(fā)展方式的一個(gè)轉(zhuǎn)變。
而對(duì)于各地面對(duì)建設(shè)海綿城市不知如何下手的問(wèn)題，牛璋彬表示，住建部要求規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌建設(shè)。各地方政府要先把規(guī)劃做好，把你的本底摸清楚，問(wèn)題找準(zhǔn)，明確目標(biāo)，再去布局相應(yīng)的一些項(xiàng)目、措施，要體現(xiàn)針對(duì)性。
牛璋彬介紹道，對(duì)于海綿城市這一系統(tǒng)工程，目前有三種建設(shè)方式。“第一種就是傳統(tǒng)方式，各個(gè)部門(mén)分段實(shí)施，各自干各自的，相互之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，這樣會(huì)造成項(xiàng)目的碎片化，不便于最后達(dá)到一個(gè)整體的效果。就好比對(duì)一個(gè)房間進(jìn)行裝修，最難的地方是你找的兩個(gè)廠(chǎng)家在接口處都沒(méi)有負(fù)責(zé)，例如裝門(mén)和貼門(mén)框的工人經(jīng)常難以銜接。所以這就造成了項(xiàng)目都干了，但整體效果達(dá)不到，也找不到負(fù)責(zé)人對(duì)此負(fù)責(zé)。”
第二種是城投模式。以城投公司為主來(lái)推進(jìn)整體工程的運(yùn)行，特別在一些城市的新區(qū)由城投公司進(jìn)行統(tǒng)籌實(shí)施，統(tǒng)籌建設(shè)也是比較常見(jiàn)的一種做法。
第三種是引入社會(huì)資本，使用PPP模式。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確表示，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，鼓勵(lì)技術(shù)企業(yè)與金融資本結(jié)合，采用總承包方式承接相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)揮整體效益。地方政府在海綿城市建設(shè)中引入社會(huì)資本，不僅僅是引資，更重要是引智。因此，牛璋彬認(rèn)為，所選的社會(huì)資本需要有統(tǒng)籌建設(shè)海綿城市的方案、思路和能力。“就好比我需要一輛汽車(chē)，社會(huì)資本不一定會(huì)造汽車(chē)?yán)锏妮喬ァl(fā)動(dòng)機(jī)、方向盤(pán)等各個(gè)零部件，但是他知道一輛汽車(chē)應(yīng)有的詳細(xì)構(gòu)造，他也知道誰(shuí)可以造成，在他的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下把這個(gè)事情做好。這樣的社會(huì)資本就可以起到對(duì)海綿城市效果的統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。”
強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合 打造開(kāi)放平臺(tái)
據(jù)韋長(zhǎng)懷介紹，遷安在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的迷茫之后，已經(jīng)找到了適當(dāng)?shù)陌l(fā)展方向。他們將遷安市的海綿城市工程分為兩大塊，一部分由政府用傳統(tǒng)方式組織一些工程，另一部分設(shè)計(jì)為PPP包，約有119個(gè)子項(xiàng)目，九大類(lèi)，涉及6個(gè)分區(qū)，總投資將近20億元。目前，該項(xiàng)目的資格預(yù)審已經(jīng)結(jié)束，有十幾家企業(yè)符合預(yù)審要求。“我們對(duì)于社會(huì)資本，主要有三點(diǎn)考慮。第一是資金雄厚。第二技術(shù)力量要強(qiáng)，工程包中既有給水系統(tǒng)，又有污水處理，既有污水處理廠(chǎng)的改造，還有污水處理廠(chǎng)的新建，當(dāng)然還包括一些管網(wǎng)的改造，這需要很強(qiáng)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)。第三，施工經(jīng)驗(yàn)比較豐富。”韋長(zhǎng)懷表示，“國(guó)內(nèi)既能夠達(dá)到設(shè)計(jì)也行，融資能力也棒，施工經(jīng)驗(yàn)還豐富，后期運(yùn)營(yíng)也勝任的‘全能王’，有但并不會(huì)很多。因此，我們歡迎具備綜合實(shí)力的單體企業(yè)，同時(shí)也歡迎在某一個(gè)方面有特長(zhǎng)可以搞聯(lián)合體的企業(yè)。”
參與了遷安市招標(biāo)工作的北京清控人居環(huán)境研究院有限公司董事長(zhǎng)潘文堂則向記者表示，“企業(yè)與政府可以共建一個(gè)開(kāi)放的平臺(tái)，不需要政府一方冥思苦想，而是讓企業(yè)來(lái)提供一個(gè)模式能夠既滿(mǎn)足政府的要求，同時(shí)企業(yè)還賺錢(qián)，這應(yīng)該是我們下一步要做的，在整個(gè)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)里一定要為創(chuàng)新留下一個(gè)缺口。讓中鐵、中建、北控、首創(chuàng)等企業(yè)交給政府4個(gè)不同的方案，政府從中優(yōu)選，并按照相應(yīng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)付費(fèi)，這對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是智慧的、開(kāi)放的，也是我們企業(yè)非常歡迎的模式。”
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