公平、高效、共贏的財政支出政策，有利于引導(dǎo)地方政府率先推行水污染防治PPP模式，構(gòu)建適當(dāng)?shù)纳鐣Y本盈利空間，提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量。為發(fā)揮財政支出的政策激勵作用，推動水污染防治領(lǐng)域PPP模式順利實施，應(yīng)針對水污染防治領(lǐng)域PPP特征，著力強化專項資金引導(dǎo)功能、優(yōu)化調(diào)整財政支持項目環(huán)節(jié)、系統(tǒng)完善財政資金使用方式、創(chuàng)新可行性缺口補助方式。
首先，著力強化專項資金引導(dǎo)功能。水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，除市政生活污水處理項目具有成熟的運作模式，在地方層面得到廣泛應(yīng)用以外，其他絕大多數(shù)項目類型，由于缺乏完善的盈利機制，盡管部分地區(qū)開始著手開展嘗試探索工作，但目前尚無進入穩(wěn)定運行階段的成功經(jīng)驗可供借鑒。為引導(dǎo)水污染防治等薄弱領(lǐng)域順利實施PPP模式，激勵地方政府大膽嘗試、勇于創(chuàng)新、打造亮點、引領(lǐng)示范、樹立標(biāo)桿，急需發(fā)揮財政支出政策的引導(dǎo)作用，尤其應(yīng)強化中央財政環(huán)保專項資金的激勵功能。
專項資金是中央財政環(huán)保支出的主要形式之一。“十一五”期間，中央財政環(huán)保專項資金規(guī)模約746億元，占中央政府環(huán)保支出的比例達45%左右。“十二五”期間，中央財政環(huán)保專項資金規(guī)模約1800億元，占中央政府環(huán)保支出的比例達62%左右。從中央政府環(huán)保支出來看，專項資金體量大，引導(dǎo)作用強，對地方政府環(huán)保投入起到風(fēng)向標(biāo)作用。為激勵地方政府實施水污染防治PPP模式，應(yīng)進一步強化專項資金引導(dǎo)功能，鼓勵納入國家重點支持江河湖泊動態(tài)名錄或水污染防治專項資金等相關(guān)資金支持的地區(qū)，率先推進PPP模式。
其次，優(yōu)化調(diào)整財政支持項目環(huán)節(jié)。水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，項目先期建設(shè)主要是社會資本投入。而后期運營維護費用，除少數(shù)項目具有使用者付費機制以外，其他絕大多數(shù)項目類型，均要由政府以運營補貼或采購服務(wù)的方式進行支付，以確保社會資本獲得適當(dāng)盈利。
然而，我國傳統(tǒng)的財政環(huán)保專項支出方式，以項目先期建設(shè)階段的固定資產(chǎn)投資為主，基本未支持運營維護環(huán)節(jié)的各種投入，無法為推進水污染防治領(lǐng)域PPP提供資金保障。特別是，“十一五”以來，由于實施總量削減為主，各地為完成約束性指標(biāo)，大量污染治理設(shè)施不斷建成，專項資金支持重點主要放在污染治理設(shè)施建設(shè)方面，而確保其真正發(fā)揮環(huán)境效益的運行維護資金相對缺乏。為便于地方政府利用專項資金支持水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP，專項資金使用方向要逐步從“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，以引導(dǎo)水污染防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營與維護PPP模式的全面均衡發(fā)展。
第三，系統(tǒng)完善財政資金使用方式。水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，以提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量為目標(biāo)，采用基于效果的付費方式和調(diào)價機制，需要配之以后獎勵的財政資金支持方式。對經(jīng)審核符合條件的項目，在項目實施并取得預(yù)期效益后，根據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)安排獎勵資金。然而，我國傳統(tǒng)的財政補助方式以前補助為主，是中央財政專項資金采用較為普遍的支持方式。補助資金一般用于在建或未建項目，資金使用后續(xù)效果難以預(yù)知，資金使用也容易出現(xiàn)挪用現(xiàn)象。鑒于后獎勵方式在提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量方面發(fā)揮的重要作用，水污染防治PPP模式的政府專項資金補助方式要逐步從“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變。
此外，水污染防治領(lǐng)域項目類型多樣化、盈利機制差異化，需要采用多元化財政資金使用方式與之相適應(yīng)。除投資補助、財政獎勵以外，融資費用補貼和政府付費也是常見的財政資金支持方式。上述方式應(yīng)基于水污染防治PPP項目環(huán)節(jié)、交易結(jié)構(gòu)、運作模式等綜合確定。
第四，創(chuàng)新可行性缺口補助方式。水污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，因絕大部分項目具有顯著的外部性和公益性特征，通過政府付費構(gòu)建社會資本盈利機制方式相對單一，財政支出壓力較大，不滿足有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)實需求。面對新形勢新任務(wù)新挑戰(zhàn)，急需創(chuàng)新財政支出方式，構(gòu)建多元化政府付費項目支付方式，拓展政府可行性缺口補助方式，綜合采用土地劃撥、收入補貼、價格補貼、項目出資、股權(quán)收益讓渡、稅收優(yōu)惠等其中一種或多種，為授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)、廠網(wǎng)一體和行業(yè)打包等組合開發(fā)模式提供可能性，促進公益性較強的水污染防治項目構(gòu)建合適的盈利機制，推動水污染防治PPP在更加廣闊的領(lǐng)域得到實施。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院
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