為深化政府采購制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購買服務(wù)、推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等工作需要，財政部近日發(fā)布《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（簡稱《磋商辦法》）和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（簡稱《PPP辦法》）。
《磋商辦法》主要適用于政府購買服務(wù)項目，市場競爭不充分的科研項目以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目等5種情形。《PPP辦法》主要適用于PPP項目實施機構(gòu)（采購人）選擇合作社會資本（供應(yīng)商）的情形。
財政部國庫司（政府采購管理辦公室）有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，競爭性磋商采購方式是財政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價值目標(biāo)。在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價成交”。之所以這樣設(shè)計，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實現(xiàn)合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導(dǎo)致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標(biāo)上來，達(dá)到“質(zhì)量、價格、效率”的統(tǒng)一。
中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、中國人民大學(xué)金融創(chuàng)新與風(fēng)險治理研究中心籌建負(fù)責(zé)人楊東對記者表示，“競爭性磋商采購方式”代表了一種趨勢，具有積極意義。
以競爭性磋商推廣PPP
目前我國政府采購法規(guī)定的政府采購方式包括：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。
北京市遼海律師事務(wù)所主任谷遼海常年關(guān)注政府采購，他對記者表示，今后若干年時間里，各級政府的許多公共服務(wù)設(shè)施會繼續(xù)吸引社會資本進(jìn)入，比如公路、橋梁等，而且也會繼續(xù)有社會資本投資建設(shè)然后進(jìn)行收費管理，比如城市供水，供電、供熱、供氣等，但政府如何與社會資本進(jìn)行合作，怎樣促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必然涉及到政府采購方式的選擇問題。
從目前地方政府披露的項目看，2015年P(guān)PP投資主要集中在軌道交通、醫(yī)療養(yǎng)老、供水、供暖、供氣、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、網(wǎng)管改造等領(lǐng)域。然而，在目前的PPP項目中，特許經(jīng)營權(quán)授予方式除了招投標(biāo)，還有拍賣、競爭性談判、直接授予等，但仍以招投標(biāo)為主。
一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)專家對記者表示，只有風(fēng)險比較清晰的項目才適合招投標(biāo)。其他項目中，政府需求往往很模糊，少不了漫長的磋商，因此，應(yīng)當(dāng)增加競爭性談判比例。“《PPP辦法》中倡導(dǎo)‘采購結(jié)果確認(rèn)前的談判’，更重視締約過程的溝通，也是在這方面做了補充。”
對于2014年2月1日開始施行的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》后不到一年，財政部又發(fā)布《磋商辦法》和《PPP辦法》，楊東認(rèn)為，這表明了“政府采購競爭性磋商”這一新生事物的特定用途。同時也可以看出，這是為了推進(jìn)政府采購服務(wù)以及推廣PPP模式而進(jìn)行的制度創(chuàng)新。
上述不愿具名的專家也認(rèn)為，競爭性磋商這個適應(yīng)當(dāng)前大量政府服務(wù)采購需求、PPP合作模式推廣要求的新模式，是在此前其他采購方式經(jīng)驗基礎(chǔ)上的制度優(yōu)化。
記者在采訪中了解到，相關(guān)創(chuàng)新還有很多：對于技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的政府采購項目，評審專家中還應(yīng)當(dāng)包含1名法律專家，這在政府購買服務(wù)、PPP、科技創(chuàng)新扶持、技術(shù)復(fù)雜的專用設(shè)備等項目采購中，將具有較高可操作性和適用性。今后，大量PPP項目都會通過競爭性磋商方式，在政府與投資人之間形成良性互動。
按照《政府采購法》，公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價是5種既有采購方式，競爭性磋商的產(chǎn)生，來源于《政府采購法》第二十六條第一款第六項“國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”。這意味著，目前已經(jīng)有了6種“有名”的采購方式，而且《政府采購法》已經(jīng)為未來的第七種、第八種以至更多方式預(yù)留了空間。
《政府采購法》亟須完善
目前，省級地方政府披露的2015年P(guān)PP項目計劃投資總額已經(jīng)超過1萬億元。其中，云南、青海、江西、河南等省份的投資額均超過千億元，福建省首批122個試點項目的投資總額達(dá)2247億元。但是地方融資平臺清理也在客觀上使得各地基建資金壓力增大。因此，引入民間資本大力發(fā)展PPP，已經(jīng)成為地方政府的較好選擇，實際上，這也成為今年大多數(shù)地方政府的重點工作之一。
然而，在發(fā)展PPP過程中，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》仍是繞不開的話題。
谷遼海認(rèn)為，民間資本進(jìn)入公共采購項目，要考慮到如何確保信息透明、競爭充分、機會公平、防止腐敗，以及如何選擇物有所值的產(chǎn)品或服務(wù)，怎樣才能使所有符合條件的納稅人都有平等參與機會，這些都呼喚著《政府采購法》的進(jìn)一步完善。
谷遼海介紹說，《政府采購法》雖然規(guī)定了貨物、服務(wù)和工程項目的采購方式，但沒有明確不同采購方式的使用條件及采購程序。通常情況下，貨物和工程采購，與服務(wù)采購之間是不同的。《政府采購法》沒有為服務(wù)采購提出專門的采購程序。服務(wù)采購標(biāo)的不同于貨物和工程采購，它通常涉及無形商品的供應(yīng)，質(zhì)量和精確內(nèi)容可能難以完全量化。服務(wù)的確切質(zhì)量可能要視供應(yīng)商的技術(shù)和專門知識而定。而在貨物和工程采購中，貨物和工程價格是評審的主要標(biāo)準(zhǔn)，但在服務(wù)采購評審和選擇過程中，人們往往并不把服務(wù)價格看作是與供應(yīng)商素質(zhì)和能力同樣重要的因素。基于這些差異，為了獲取物有所值的某些公共服務(wù)，《政府采購法》很需要作出專門規(guī)定。
谷遼海表示，財政部倡導(dǎo)競爭性磋商采購方式有一定積極意義，但《磋商辦法》和《PPP辦法》還需要認(rèn)真對接，增強實踐中的可操作性。PPP采購項目涉及到政府各職能部門，單一部門的行政規(guī)章很難在各部門得到統(tǒng)一有效執(zhí)行，“如果不在國家法律或行政法規(guī)層面上進(jìn)行規(guī)范，可能不會有大量社會資本進(jìn)入公共服務(wù)項目”。
“實際上，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的邀請招標(biāo)、《政府采購法》所規(guī)定的邀請招標(biāo)和競爭性談判、我國《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》所規(guī)定的兩階段招標(biāo)等采購工具，都完全適用于服務(wù)方面的采購標(biāo)的。”谷遼海認(rèn)為，早在20多年前，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會就曾指出，競爭性談判、兩階段招標(biāo)、邀請招標(biāo)的采購工具，雖然名稱各異，但使用條件大同小異，各采購工具都載有促進(jìn)競爭、客觀和透明度的程序。
谷遼海提醒說，“上述采購方法有一個共同點，即采購部門可與供應(yīng)商進(jìn)行談判，以確定技術(shù)規(guī)范與合同條款，如果國家立法已經(jīng)選擇了其中某一采購工具，就不一定需把3種方法都寫入其采購法內(nèi)，過多的采購方法會讓人們無所適從，反而不利于普法和學(xué)習(xí)掌握，也不利于執(zhí)法。”
“物有所值”如何量化
競爭性磋商采購方式明確倡導(dǎo)“物有所值”（VFM）。事實上，所謂“物有所值”評價，包括定性評價和定量評價兩個方面，前者主要關(guān)注PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式相比，能否增加供給、規(guī)避風(fēng)險、提高效率等，后者主要通過把整個項目周期的政府支出現(xiàn)值與傳統(tǒng)模式下公共部門的支出進(jìn)行比較，以確定“物有所值”的量。
英國最早將“物有所值”引入公共基礎(chǔ)設(shè)施項目采購模式比選并加以完善，最終形成了評估指南。目前，加拿大、澳大利亞、韓國、日本等國也都加以采用。
對此，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥曾撰文指出：“物有所值套在國內(nèi)項目上不現(xiàn)實。我國法制不健全，政府與國有企業(yè)的邊界模糊。另外，只考察現(xiàn)金流，忽略了環(huán)境效益、公眾福利，也是不對的。”金永祥認(rèn)為，與傳統(tǒng)體制相比，PPP模式能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率，但也有新增成本，包括政府體制改革、項目市場化產(chǎn)生的新風(fēng)險，以及新增交易及監(jiān)管成本，核算起來難度很大。
一位投資人士對記者表示，“部門規(guī)章制度不可盲目依賴，關(guān)鍵還是要實事求是，因地制宜。無論是競爭性磋商還是招投標(biāo)，執(zhí)行不好都可能流于形式。關(guān)鍵是看誰用，以及想不想真正選出好的投資。在‘物有所值’方面，我們才剛剛起步。”
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